随着美国对全球对手实施出口管制，银行正争相做好合规。
二十一世纪迎来了"金融战新时代"，美国对其对手实施了强有力的金融制裁。与传统的贸易制裁不同，这些措施的重点是破坏目标国的跨境金融渠道，将其孤立于全球经济之外。然而，这也让美国得以利用美元作为世界储备货币的地位。此外，相对较少的巨型银行负责大部分全球跨境交易，依靠美元进行基本操作。对大多数大型金融机构来说，美元的使用受阻实际上就是宣判了死刑。
因此，银行迅速采纳了美国人在法律实践方面的偏好，也就是一些学者称之为合规美国化，并建立了庞大的合规官僚机构，从中层办公室提升到公司运营的核心节点。一家银行10%的员工是合规专业人员的情况并不罕见。现在，拜登政府将他们置于西方最紧迫的制裁需要的中心：执行出口管制。
金融制裁对美国及其盟国仍有重要作用，但是，重点已转移到出口管制上。经济制裁对破坏伊朗、叙利亚和委内瑞拉等国的经济影响很大。然而，随着制裁成为大国竞争时代的首选武器，出口管制正成为焦点。由于需要限制俄罗斯在军事和经济上获得高价值的西方技术产品，并减缓中国快速扩张的军事和工业基础，华盛顿重新燃起了对技术出口管制的热情，而这些管制措施在柏林墙倒塌后被放弃，转而用于促进自由贸易。
财政部和商务部分别负责金融制裁和出口管制，它们分别于2022年6月、2022年10月和2023年5月多次发布联合通告，敦促银行提高警惕，识别、调查和报告支持逃避出口管制计划的可疑金融交易。然而，就在圣诞节前，白宫发布了一项行政命令，对国际银行提出了新的要求，将那些处理俄罗斯交易的银行排除在美国金融体系之外，并可能冻结其美国资产。
为什么是银行？
分析人士普遍认为，出口管制措施的结果好坏参半。美国出口管制官员一直在劝说人们保持耐心，认为这些措施需要时间才能充分显现其影响。技术和高科技制造企业并不习惯于执行本国的外交政策目标。就像资金流动一样，国际技术供应链异常复杂，难以监管。
金融记录的数字化以及主要位于西方的全球金融基础设施中心地位的增强，使得追踪和拦截金融交易以及复杂的银行审查程序变得轻而易举，从而产生了一种可被利用的"咽喉"效应。在技术领域没有类似的情况，企业已经认识到很难监控产品销售后的最终去向。
因此，华盛顿越来越依赖银行来履行出口管制职能，因为金融服务机构对技术产品的制裁贸易有很大程度的了解。它们还可以通过跨境支付为这些交易提供便利，并提供处理信用证或向有关各方发放信贷等服务。华盛顿希望利用银行现有的制裁合规能力来弥补技术和高科技制造企业的局限性。
银行面临的挑战
银行没有能力推出复杂的出口管制制度，因为传统的合规模式主要依赖于出口商进行必要的尽职调查。例如，在贸易融资中，可以根据制裁名单对此类交易的各方进行筛查。然而，检查相关货物则更具挑战性。首先，银行可能无法获得关键文件，其中大部分仍以纸质文件为主，或者只能了解交易的一个环节，从而使审查工作具有挑战性。
莫斯科认识到了这一弱点，因此组建了复杂的制裁规避网络来采购禁运部件，甚至与其盟友共享关键物品清单，并授权平行进口以抵消制裁限制。这就解释了为什么在莫斯科的展厅里仍能看到豪华轿车等违禁品。
可以说，对规避制裁最关键的金融工具是国际商业中使用的贸易融资产品，如信用证和银行担保。美国司法部最近的起诉显示，莫斯科的特工非常了解美国的出口管制及其对敏感技术的限制，因此，使用贸易融资产品和向第三国发货是一个典型的惯用伎俩。
为了完全满足新行政命令的要求，银行需要开发新的、基于风险的方法来挖掘内部数据以获得洞察力，包括审查监管机构强调的"规避"司法管辖区的内部国家风险评级，如印度、阿拉伯联合酋长国（UAE）、塞浦路斯和以色列。支付或贸易量出现无法解释的峰值，加上对这些峰值性质的深入了解，把握好个人汇款与电子出口，也能为发现逃税网络提供重要情报。
从规避制裁的角度出发，对客户进行积极主动的持续审查和对高风险商业活动进行有针对性的审查，就至关重要，其范围将超过传统的反洗钱工作。这些岗位的人员配备将极具挑战性，因为在出口管制和地缘政治安全动态背景下同时审查金融服务的技能组合独特而罕见。然而，监管机构已经表明，打击逃避制裁行为是七国集团的优先事项，因此有可能对外国金融机构采取持续的、价值数十亿美元的执法行动，类似于2010年代初欧洲银行的经历。
制度之间的冲突也不可避免，这将使全球银行遵守不同制度的能力进一步复杂化。在西方对俄罗斯实施制裁的同时，莫斯科也实施了大量的反制裁措施。克里姆林宫威胁说，如果布鲁塞尔扣押欧盟金融体系内的利息，就会将这些资产国有化。鉴于国际供应链相互依存的性质，出口管制案例甚至更为复杂。例如，中国对关键稀土矿物出口的战略出口管制可能会扰乱制造业活动。
新措施和对当前威胁的应对已经取得了一些成果。中国的银行现在在为俄罗斯交易提供便利方面表现得更加犹豫不决。中国政府可能会公开宣传其与莫斯科的"无限制"伙伴关系，但即使是中国国有金融公司也有风险计算。这与伊朗和朝鲜的先例如出一辙，中国将与这两个国家的贸易隔离给了特定的地区国有机构。
最终，这些措施的有效性将面临挑战并需要时间。国际银行需要时间来实施复杂而昂贵的系统，以满足新的要求。对中国银行实施毁灭性的制裁指认将使中美竞争升级，超出拜登政府所能接受的范围。然而，这种新方法的成功可能会决定未来几年的大国竞争。
《国家利益》2024年2月19日内瓦安全政策中心执行研究员Ali Ahmadi
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