战略与国际研究中心2024年6月20日斯科特-肯尼迪
导言
过去几周，全球电动汽车（EV）之战愈演愈烈，并有可能在未来几个月内变得更加激烈。2024年6月12日，欧盟委员会宣布对从中国进口的电动汽车征收17.4%至38.1%的临时惩罚性关税。在拜登政府于5月中旬对来自中国的一系列高科技产品征收关税（包括对电动汽车征收100%的关税和对电动汽车电池征收25%的关税）之后，欧盟（EU）采取了反击中国补贴的举措。
这对任何人来说都不足为奇。在我们的2020年报告《即将到来的NEV战争》指出：
无论是外资企业、合资企业还是纯本土企业......中国的新能源汽车出口将受益于政府的广泛支持。如果这种支持转化为以相对较低的价格销售NEV，则不可避免地会招致其他国家国内汽车制造商的投诉，监管机构也会采取公平贸易补救措施。
中国的贸易伙伴认为，这些紧张局势是中国的产业政策和不公平贸易行为造成的。中国则辩称，其不断增长的出口反映了中国的天然比较优势及其公司产品的高质量。现实情况是，这两种观点都有一定道理。中国电动汽车得益于大规模的产业政策支持，产品质量不断提高，对国内外消费者都具有吸引力。美国、欧洲和其他国家的有效应对措施必须考虑到这两个事实。
产业政策支持
中国已采用多种手段促进电动汽车行业的发展。其中包括"双积分制度"等监管变革，该制度推动汽车制造商增加其车队的电动化比例，并使电动汽车的牌照比内燃机汽车更容易获得。但是，如果没有大量的资金支持，这些措施将毫无意义。课题主任对2018年、2020年和2022年中国在该领域的产业政策支出进行了估算。按照最初的方法，我们更新了截至2023年底的数据（见图1）。
图1：中国电动汽车行业的产业政策支出（十亿美元）
注：返利估算基于已公布的合格车辆返利率，并假定25%的已售电动汽车不符合返利条件。2023年之前的返利估算假定地方政府的支持额度为中央政府支持额度的15%。销售税免征额是根据已公布的对符合条件的新能源汽车免征10%的销售税来计算的。基础设施补贴估算基于科技部提供的资金数额。研发估算使用政府资助的研发统计数据，并假设90%的汽车研发支出用于NEV。政府采购估算假定50%的政府汽车采购用于NEV。估算假设商用车和乘用车的平均价格分别为120万元人民币和25万元人民币。年度货币换算采用经合组织的汇率数据。
根据我们的计算，从2009年到2023年，中国政府累计资助总额为2,308亿美元。在我们分析的前9年（2009-2017年），由于该行业刚刚起步，每年的绝对资金约为67.4亿美元。在2018-2020年期间，支出增长了约三倍，自2021年起再次大幅增长。
这些估计值反映了五种支持方式的组合：国家批准的买方退税、免征10%的销售税、政府对基础设施（主要是充电桩）的资助、电动汽车制造商的研发项目以及政府对电动汽车的采购。买方退税和免征销售税占据了对该产业支持的绝大部分（见图2）。尽管如此，由于成本过高以及希望从生产商中筛选出更多的企业，中央政府在2022年减少了买方回扣，并从2023年开始取消了买方回扣。
图2：中国产业政策支持的构成（百分比）
我们认为，这些数据是非常保守的估计，因为它们不包括其他三种支持。首先，尽管国家政策发生了变化，但包括上海、深圳和北京昌平区在内的一些地方仍制定了适度的退税计划，主要是为了鼓励内燃机车主改用电动汽车。由于很难全面了解不同地区和不同年份的支持情况，而且这些项目似乎相对较小，因此我们的估算没有考虑这些因素。
其次，低成本的土地、电力和信贷也未包括在内，主要是因为要精确计算它们的整体价值极其困难。但我们知道，这类支持非常重要，对某些电动汽车制造商来说至关重要。世界银行最近的一份报告指出，2022年，整个汽车行业获得的贷款利率约为2%，是所有商业和工业贷款加权平均利率的一半。一些私营电动汽车制造商还接受了国家实体的股权融资。最突出的例子是蔚来（NIO），该公司在2020年获得了合肥市政府50亿元人民币的注资，以换取该公司核心业务17%的股份。后来，合肥市在2022年将其持有的大部分股份套现。
最后，我们的估算不包括对供应链其他环节的补贴，包括对原材料开采商和加工商、化学品生产商和电池制造商的补贴。根据宁德时代（CATL）的年度报告，2023年CATL在中国市场的份额为43.1%，在全球市场的份额为36.8%，其政府补贴已从2018年的7670万美元增至2023年的8.092亿美元（见图3）。在中国市场排名第四的EVE Energy在2023年获得了2.089亿美元的补贴。
图3：政府对CATL的补贴（百万美元）
这些额外资金累积起来数额巨大，其中低成本信贷和股权投资可能对电动汽车制造商影响最大。对电池制造商的补贴不断增加，可能意味着对电池制造商的相对支持将全面转向更大。
对于电动汽车制造商的产业政策支持数据，至少有两种不同的解读方式。中国的贸易伙伴可以指出，15年来对国内生产商的持续监管和财政支持，从根本上改变了竞争环境，使其他企业更难在中国或其他销售中国电动汽车的地方竞争。相比之下，为中国辩护的人可以指出，数据显示，补贴占总销售额的比例已大幅下降，从早年的40%以上降至2023年的11.5%，这反映了一种模式，即对新生产业给予更多支持，然后随着产业成熟而逐步减少。此外，他们还可以注意到，每辆车的平均支持额度已从2018年的13860美元降至2023年的略低于4600美元，低于美国《通货膨胀削减法》中规定的为符合条件的车辆购买者提供的7500美元抵免额度。
虽然两种观点都有潜在的优点，但我倾向于前者，原因有三。首先是15年来国家支持的累积效应，以及我们的数据可能仍然没有考虑到产业政策援助的其他因素，这将转化为更高的补贴率，占总体销售额和每辆车的比例。
其次，即使过了这么长时间，中国仍有200家电动汽车生产商，他们共同创造的产能远远超过了国内市场的承受能力。产量迅速扩大，导致库存不断增加，也就不足为奇了。因此，企业在国内展开了激烈的价格战，并加大力度促进出口。根据国际能源署（IEA）的数据，2023年，"中国的电池产量不到其最大产量的40%，阴极和阳极活性材料的装机生产能力几乎是2023年全球电动汽车电池需求量的4倍和9倍"。
第三，尽管政府大力支持并扩大销售，但中国的电动汽车生产商和电池制造商很少有盈利的。在一个运行良好的市场经济中，企业会更加谨慎地衡量其对新产能的投资，而供需之间出现如此巨大的差距很可能会导致行业整合，一些企业会被并购，而其他表现不佳的企业则会完全退出市场。
在这种情况下，考虑到中国电动汽车制造商的规模和影响力，面临更严格预算限制的其他国家的生产商很难进行有效竞争。不过，我认为，这些补贴的持久性不太可能是中国有意统治全球电动车行业的阴谋的一部分，而是中国低效产业政策体系的副产品。
质量惊人
如果中国的电动汽车是垃圾，那么它们就不会对世界其他汽车制造商构成严峻挑战。多年来，中国汽车企业一直远远落后于欧洲、东亚和北美的全球领军企业。但中国企业已经缩小了在汽车领域的总体差距，并在电动汽车领域取得了领先。
自20世纪90年代中期以来，中国要求合资企业进行大量技术转让。据中国美国商会称，尽管中国在2022年正式取消了对外国公司所持合资企业股权比例的上限，但外国生产商在获得合资企业多数股权、收购中方合作伙伴或在中国建立新的全资子公司（特斯拉是最明显的例外）时，实际上面临着重重困难。尽管如此，最近取得进展的不是合资企业，而是独立的中国民营企业，包括比亚迪、吉利、长城、NIO、理想汽车和小鹏。
它们发展了自己的工程和设计能力，同时也受益于全球汽车咨询公司的指导和海外合作，如吉利对沃尔沃的控股。同样重要的是，从内燃机（ICE）到电动机的转变从根本上降低了技术门槛，使信息技术（IT）领域的初创企业有可能一鸣惊人。因此，尽管存在着"也是兰斯"（低质量汽车）的长尾企业，但中国领先的汽车制造商已经取得了巨大进步，不能被视为山寨者或沦为低端市场。
与我交谈过的独立汽车分析师和西方汽车制造商都认为，中国电动汽车制造商和电池生产商取得了巨大进步，必须认真对待。在过去几年里，中国电动汽车电池的能量强度、续航里程和可靠性大幅提高，同时中国车型的整体设计、信息娱乐系统和自动驾驶能力也在不断进步。
课题主任团队今年春季的中国之行（见图4）就体现了这种进步。在我们访问的每个城市，绿色牌照的电动汽车在道路上行驶的汽车中所占比例都很高。各种品牌的展厅通常都挤满了好奇的顾客。对工厂的参观则更能说明问题。电池制造商国轩Gotion（总部位于安徽合肥）和SVolt（总部位于江苏常州）的工厂规模庞大，自动化程度高，他们声称这可以降低出错率，提高质量，加快生产。这两家公司都生产各种化学成分的电池，在国内外建有多个工厂，并从事固态电池和其他潜在技术的广泛研发。
图4：各种中国电动汽车品牌
NIO成立于2014年，从最初将生产外包给合肥汽车制造商江淮汽车（JAC），到现在完全接管该工厂。现在，它还拥有其他专业生产和研发设施，其可更换电池的订购服务也已扩大，成为其他公司可能采用的模式。今年3月，在苹果公司搁置类似计划的消息传出后不久，电子产品生产商小米就推出了其首款电动汽车SU7轿车。他们在北京的工厂得到了一些政府支持，包括从底盘铸造到车身组装、内饰安装和喷漆等每一个生产环节。小米公司的代表强调，与竞争对手相比，他们努力使底盘更稳定、电机更强劲、电池更安全。时间会证明这些说法是否有道理，但据报道，在销售的第一天，订单就突破了10万。
除了国家的支持外，质量的提高、国内的销售势头以及海外市场的潜在机遇，都给中国企业家带来了信心，让他们相信自己能超越对手，从而坚定了他们继续前进、不追求整合或退出市场的倾向。
政策影响
中国进军电动汽车市场的风险极大，许多目前占据头条新闻的公司很可能无法在当前国内残酷竞争、国外保护主义愈演愈烈的"战国"时代存活下来。尽管如此，从传统内燃机汽车向电动汽车的转变似乎已经板上钉钉，一些中国汽车和电池制造商必将成为全球产业的中流砥柱。因此，西方政府需要仔细评估其防御性和进攻性政策选择的利弊。
西方政府面临的一个根本问题是，他们是否认为中国电动汽车在其市场上有一席之地，是否认为中国电动汽车是全球去碳化努力的一部分？尽管美国和欧盟都提高了关税，但它们采取了不同的做法。
欧盟启动了正式的反补贴调查，其初步惩罚措施反映了具体确定的补贴，这些补贴因生产商而异。最终关税将于11月4日宣布，巧合的是，这一天正是美国总统大选的前一天。相比之下，美国的举动是在特朗普政府最初的301条款调查范围内进行的，该调查的框架是打击中国的知识产权（IP）盗窃行为。
100%的惩罚似乎并不是基于对中国具体补贴的分析，而很可能反映了一种粗略的估计，即需要多高的关税才能阻止中国生产商甚至考虑向美国出口汽车。这种方法似乎与鹿鼎集团最近就中国电动汽车制造商的价格优势所做的分析有些类似。与此相关的是，尽管这对华盛顿来说可能无关紧要，但世贸组织在2020年裁定，301条款关税违反了美国的世贸组织义务；因此，扩大301条款关税的使用范围可能会招致批评，甚至会招致担心基于国际规则的秩序受到进一步侵蚀的盟友的批评。
此外，虽然欧盟表示对中国电动汽车制造商和电池生产商的投资持开放态度（这意味着欧盟将获得更多就业机会，并使其本国汽车制造商在国内处于更公平的竞争环境），但美国却给出了相反的信号。美国并未明令禁止绿地投资，但一些国会议员和地方官员的批评言论，加上拜登对来自中国的联网汽车的潜在国家安全威胁所做的调查，共同提高了中国在美国投资的风险，也提高了从中国采购零部件和系统并销往西方市场的全球汽车制造商的风险。
尽管防御方面存在争议，但最终证明最重要的还是进攻方面。在2020年报告中，我们强调了七项政策措施：
1.培养设计和工程人才（包括吸引国际学生和工人来美国）。
2.开展电池、氢燃料电池、其他替代能源、汽车零部件和底盘材料的研发。
3.鼓励在多个地区建立交通运输制造业集群。
4.投资私人和公共充电基础设施。
5.扩大对生产者的激励。
6.提供更多返利，让每个人都能买得起NEV。
7.将NEV的发展与自动驾驶汽车技术、其他交通系统以及城市和区域规划相结合。
待办事项清单没有变化。虽然有一些例外情况，但总的来说，西方汽车制造商和政府都磨磨蹭蹭，不够积极。独立减排协议》框架具有建设性，但其对全额退税的资格要求过于狭窄。虽然排放标准已经提高，但对汽车制造商的压力仍然不足，他们无法实现车队电气化，也无法推出更经济实惠的车型。此外，充电选择仍远未普及，而这对于缓解抑制各级市场购买的续航焦虑是必要的。通用汽车公司最近宣布，将在2035年之前实现全面电气化，这树立了一个雄心勃勃的长期目标，但也为短期内放慢推广速度创造了空间。
美国、欧盟、日本和韩国需要在电动汽车的防御和进攻两方面加强协调，以有效推动国内产业发展，促进去碳化，保护国家安全。即使对中国产业政策的不公平感和对国家安全的担忧是合理的，西方国家也需要确定其目标是将中国生产商完全拒之于西方市场之外，还是维持某种全球产业，只要符合公平竞争和国家安全方面的某些标准，中国和西方生产商都可以进入对方的市场。
如果答案不是彻底分离，那么西方国家不仅需要制定共同的标准，还需要在某个阶段与中国谈判达成一个可持续的框架。此外，如果美国和其他国家不更加积极地发展自己的产业，培育高质量、可负担得起的电动汽车，使其能够使用无处不在且可靠的充电基础设施，显然将无法推进自身的利益。简而言之，在电动汽车竞争的守势和攻势两方面，时间都至关重要。
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