《外交政策》2024年4月11日罗比-格拉默的文章
美国总统拜登本周将在华盛顿主持日本和菲律宾领导人的首次三边峰会，而他的最高外交官正准备下周前往意大利参加七国集团外长会议。尽管相隔万里，议程也大相径庭，但这两次会议都是拜登外交政策理论的一部分，而这一理论已成为拜登外交政策理论的决定性特征：迷你主义。
小多边主义是一个古怪的术语，最早出现在《外交政策》杂志上，指的是一种国际合作形式，它涉及规模较小、目标更明确的具有共同利益的国家集团，而不是像联合国和世界贸易组织（WTO）这样规模庞大、行动缓慢的传统多边机构。这正是拜登政府所奉行的方法，也是冷战后全球秩序正在分裂的最明显迹象。
这一战略代表着民主党外交政策传统原则的重大转变。在奥巴马时代，华盛顿注重通过联合国系统或其他主要多边集团推动重大外交政策举措。例如，2011年北约对利比亚的干预首先依赖于联合国安理会的绿灯，或巴拉克-奥巴马总统强调通过联合国重要会议应对气候变化。
取而代之的是，拜登团队越来越多地依靠规模较小、符合目的的"意愿联盟"来推进应对重大危机的具体政策议程。
在欧洲，拜登团队利用七国集团就俄罗斯在乌克兰的战争对其实施全面经济制裁，并建立了一个临时性的新机构，也就是所谓的"拉姆施泰因小组"，以协调数十个国家向乌克兰提供军事援助。在亚洲，美国采用了一系列相互重叠的小型集团，包括"四方安全对话"、"AUKUS"和三边倡议，比如本周与日本和菲律宾的倡议，都是用来试图遏制中国不断崛起的力量。
新美国安全中心高级研究员丽莎-柯蒂斯说："这些三四个国家之间的小型会议已真正成为拜登政府发展松散安全关系网络战略的标志”。
柯蒂斯说，无论拜登是否赢得连任，他的"小多边主义"都有可能在拜登时代延续下去。她说，拜登和特朗普在印太问题上的理论非常相似。此外，奥科斯等旨在对抗中国的倡议在华盛顿各政治派别中广受欢迎，而唐纳德-特朗普的共和党对联合国和世贸组织体系深表怀疑。
目前尚不清楚这一战略是否奏效。拜登政府在印度洋-太平洋地区启动了所谓的"格子状"外交举措，并取得了引人注目的胜利，但这些举措能否真正在地缘政治上限制中国还有待观察。
不过，如果华盛顿稍有不慎，这些小型双边努力也可能搁浅。"如果未来的政府将美国领导的多边主义的重点缩小到仅仅对抗中国，而不是维持一个更全面的议程，同时承认各国在气候或经济等领域的需求，那么美国就有可能在对抗北京的过程中取得微弱的胜利，但却失去该地区的大部分地区，"东盟Wonk时事通讯的作者普拉桑特-帕拉梅斯瓦兰说。
帕拉姆斯瓦兰补充说："小型多边机制可以建立更灵活的联盟，从而完成任务。但是，它们在与双边和多边接触相协调时效果最好，这样它们就不会像一系列破坏现有机构的排他性俱乐部，而这正是中国试图通过某些信息制造的恶棍”。
拜登政府的内部人士说，无论如何，新的小多边主义方法都直接反映了美国在二战后建立并维持了几十年的国际体系已不再适用。
一位不愿透露姓名的高级政府官员坦率地说："我们建立并依赖了80年的多边秩序已经变得太过时、太笨重了。我们需要为联合国和其他大机构的持续僵局找到变通办法”。
为此，政府正在加紧努力。政府官员和几位熟知内情的外国外交官说，拜登计划出席6月在意大利举行的七国集团峰会（下周将在意大利举行七国集团外长会议），以及今年晚些时候在秘鲁举行的亚太经济合作组织峰会。拜登的官员还在为美国总统可能于11月底或12月初访问印度，参加在新德里举行的重要四方峰会打基础--不过这些计划可能取决于拜登是否赢得连任。
虽然"小多边主义"可能是一个相对较新的术语，但它作为一种规避联合国等机构外交僵局的方式，早已不是什么新鲜事。例如，七国集团（G-7）最初成立于20世纪70年代初，是主要工业强国的法国、德国、日本、英国和美国，在1973年石油危机之后在世贸组织和国际货币基金组织（IMF）体系之外解决首要金融问题的论坛。意大利和加拿大后来也加入了该组织，欧盟现在也作为"非列名成员"加入了该组织。
但是，近年来，迷你主义对华盛顿的一些人来说更具吸引力，这在很大程度上是由于国际机构不断出现备受瞩目的失败和失误，如俄罗斯在乌克兰战争中陷入僵局、对缅甸冲突的反应失误、对中国在这些机构中日益增长的影响力的不信任，以及苏丹陷入内战时的失误。这些问题甚至导致民主党内这些传统制度的死硬支持者也开始从其他地方寻找解决方案。
在经济方面，美国选择在七国集团层面协调对俄罗斯的制裁，因为美国预计这种努力在联合国安理会将毫无结果，而乌克兰战争的主要侵略者在安理会拥有常任理事国席位和否决权。拜登政府还利用七国集团的平台，而不是世贸组织、国际货币基金组织或其他机构，全面改革全球企业税收规则，并针对中国的"一带一路"倡议发起了一项备受瞩目的国际基础设施投资计划。
国际危机组织联合国事务主任理查德-高恩说："白宫放眼世界，发现很多机构都已岌岌可危，在一些相当重要的问题上，它很难从联合国得到它想要的东西”。
目前世界上最大的两个地缘政治热点，乌克兰战争和印度洋-太平洋地区的紧张局势，都涉及到联合国安理会常任理事国俄罗斯和中国，它们毫不犹豫地行使否决权，阻止联合国解决这些紧张局势的努力。就在上个月，俄罗斯破坏了被广泛认为成功实施了15年的联合国制裁朝鲜的计划，而这一切都源于莫斯科提升了与平壤的关系，以换取朝鲜为其乌克兰战争提供武器。
在解决世界第三大地缘政治热点--以色列-哈马斯战争的努力中，美国也一直与联合国保持着距离，导致安理会连续通过呼吁停火的决议。上个月，安理会终于通过了一项决议，但美国投了弃权票，即使这样也还是激怒了其亲密伙伴以色列，而且，丝毫没有改变以色列的战争策略。
2022年联合国大会进行了一次历史性的投票，世界上绝大多数国家都谴责了俄罗斯对乌克兰的入侵，但这同样没有改变莫斯科对这场战争的盘算。
本周，当美国就伊朗可能对以色列发动袭击敲响警钟时，美国国务卿安东尼-布林肯并没有将这些担忧带到伊朗拥有永久外交前哨的联合国，而是绕过传统体系，致电土耳其、中国和沙特阿拉伯外长，敦促他们与德黑兰通过后方渠道缓和紧张局势。
包括印度、南非和巴西在内的中等强国和崛起中的强国断言，联合国安理会已经严重过时，不能反映所谓的全球南方在国际事务中日益增长的作用，但改革这一体系的努力都已失败。
即使是那些表面上不涉及大国竞争的问题，如海地的安全危机或埃塞俄比亚和苏丹的战争，拜登政府也认为联合国的作用严重不足。拜登的联合国特使琳达-托马斯-格林菲尔德在2021年刚上任时，就极力推动安理会公开处理埃塞俄比亚北部提格雷地区的致命战争。然而，安理会甚至花了几个月的时间才就这场危机召开一次公开会议。
戈万说，这导致联合国外交官最初对拜登政府在特朗普时代结束后重新大力投资于这一世界机构充满希望，但拜登转而采取迷你主义的做法让他们感到失望。
他说："拜登政府认为，当你想让绝大多数国家在口头上支持乌克兰的主权时，联合国是有帮助的，但当你真正想有所作为时，去别的地方会更明智。"他说："在联合国确实有一种'我们经受住了特朗普的风暴，我们以为拜登会带来阳光，但我们得到的却是细雨'的感觉”。
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