一句话，当这些惩罚性的经济措施成为解决一切不满的首选时，它们就失去了意义。

2016年3月，美国解除对伊朗核计划的制裁后不久，时任财政部长杰克-卢发表讲话，反思了巴拉克-奥巴马政府的经验教训。他说，制裁"已成为服务于明确而协调的外交政策目标的强大力量"，但是，美国应确保"仅在应对国家安全面临的重大威胁时"使用制裁。他警告说，过度使用制裁会削弱其效力。他的逻辑很简单：制裁之所以有效，是因为它们切断了目标与美国公民和美国金融机构的交易。也就是与世界最大经济体和最重要金融中心的彻底隔绝。卢认为，如果华盛顿随意使用这一权力，就会鼓励各国在美国之外寻找合作伙伴，从而削弱制裁的威慑力。

行政部门和立法部门似乎都忽略了卢。自卢发表讲话以来，美国重新对伊朗实施了全面制裁，对货币交易以及飞机和汽车零部件交易的限制于8月6日生效；扩大了对俄罗斯和委内瑞拉的惩罚；并对朝鲜实施了最大限度的经济施压。就在唐纳德-特朗普与俄罗斯总统弗拉基米尔-普京举行了有争议的赫尔辛基峰会之后，一个由两党参议员组成的小组公布了加强对莫斯科制裁的新立法。为了惩罚土耳其拘留美国牧师安德鲁-布伦森，美国政府对土耳其官员实施了人权制裁。

如今，政策制定者们不仅更加频繁地实施制裁，而且，还在考虑采取更加极端的措施，对其弊端的关注也越来越少。在最有效的时候，制裁是多边努力的产物，旨在解决明确表达的、共同的全球安全问题。现在，制裁正成为孤立的美国强烈表达不满的方式，常常被用于国内党派优先事项。然而，这种粗心大意的做法，很可能会削弱这些强有力工具的效力。

在过去成功的制裁努力中，华盛顿特区的官员与盟友和国际组织密切合作，推出了新的制裁制度。例如，2014年，美国和欧盟共同努力，尽量减少为应对乌克兰危机而对俄罗斯实施的制裁可能给各自经济造成的附带损失。这种国际认同不仅仅是维护规范或联盟，它还赋予了制裁真正的力量。2012年，当美国和欧洲合作对伊朗实施石油制裁时，德黑兰的石油出口几乎减少了一半。从2012年3月到2014年3月，这些努力帮助伊朗的国内生产总值下降了9%，并最终帮助德黑兰坐到了谈判桌前。

美国对单边制裁的新偏好正在危及与盟国的长期关系。当特朗普政府退出伊朗协议时，欧盟做出了回应，更新了一项法律，禁止欧洲公司遵守美国的某些制裁措施。结果，美国不仅失去了一个有益的合作伙伴，还使自己的计划受挫。如今，在游说印度和中国等伊朗主要贸易伙伴遵守新制裁措施的同时，美国仍在跨大西洋的针锋相对中陷入困境。

目前使用制裁的另一个主要问题是，美国将制裁视为目的：制裁本身就是目的，而不是达到目的的手段。制裁的目的是促使对手走上谈判桌；当制裁达到目的时，制裁就应该结束。用制裁来解决外交政策中的每一个问题都会使制裁更加僵化，更难解除。政策制定者曾经明确提出了导致制裁宽免的条件，而现在美国官员却对每一个新的已知违规行为层层加码。

请看美国因俄罗斯在乌克兰的行动而对其实施的制裁。这些措施于2014年生效。但一年后，美国官员将制裁减免与莫斯科是否遵守明斯克第二和平路线图挂钩，该路线图列出了包括停火、从前线撤出重型武器和重新整合分离主义地区在内的步骤。随着与克里姆林宫的关系日益紧张，制裁的目标似乎也成倍增加。当特朗普政府于2018年4月制裁俄罗斯主要寡头时，财政部在其最初的乌克兰理由之外又增加了一份投诉清单，其中包括俄罗斯支持叙利亚的巴沙尔-阿萨德、干预选举以及恶意网络活动。

虽然所有这些活动都值得美国反击，但它们却导致了某种任务爬行。制裁的最佳方式是采取目标明确的措施，并提出明确的要求。实际上，这种方式最有可能促成实际交易。土耳其为华盛顿的制裁纪律提供了新的考验。到目前为止，美国政府已经提出了一个非常具体的目标：布伦森获得自由。如果制裁成功，政府能否坚持这一方针并取消制裁？或者，它是否会屈服于制裁所带来的势头，并附加新的目标，比如打击雷杰普-塔伊普-埃尔多安总统日益增长的独裁主义？

历史记录不容乐观。通过不断扩大其要求，美国可能给人的印象是其谈判缺乏诚意，与其说它在努力达成外交解决方案，不如说它只是在试图惩罚目标。美国国务卿迈克-蓬佩奥提出的重启与德黑兰关系的12点要求将如此多的目标捆绑在每项制裁计划上，以至于这些措施作为解决冲突的工具毫无用处。

国内政治也损害了制裁政策。国会倾向于将这些措施视为从行政部门手中夺回外交政策控制权的一种方式。国会民主党和共和党都曾利用对俄罗斯的制裁来为总统加分。现在，民主党人可能会在制裁朝鲜的问题上使用这一招。例如，在与朝鲜领导人金正恩举行新加坡峰会后，民主党人提出了一些措施，如制裁的解除取决于参议院对特朗普与金正恩之间任何协议的投票，这似乎旨在束缚总统的手脚，让他显得软弱无力。

制裁计划越难取消，就越有可能成为根深蒂固的政策。如果国家和公司开始将某些制裁项目视为新常态，它们就可能做出永久性调整，从而削弱美国制裁的效力。它们甚至可能开始认为，对俄罗斯或伊朗的制裁更像是一种永久性的不便，而不是紧迫的危机。例如，面对美国的制裁，法国能源巨头道达尔公司在俄罗斯的液化天然气工厂使用了中国的融资，从而躲过了美国的限制。今后，道达尔可能不会再被华盛顿的制裁威胁所吓倒。

随着美国的制裁封锁了更大范围的经济活动，也促进了便利的合作关系。同在美国制裁枪口下的俄罗斯和委内瑞拉加强了投资关系。据传，莫斯科甚至帮助加拉加斯创建了一种旨在规避制裁的加密货币。如果国会限制了特朗普政府与平壤达成协议的能力，中国很可能会增加与朝鲜的贸易往来，因为制裁看起来不像是一种临时策略，而更像是一种永久状态。更多的国家和企业甚至会效仿道达尔的做法，规避美国的措施。在削弱美国制裁范围的过程中，他们会在北京找到热心的合作伙伴。特别的变通办法甚至可能催生"受制裁者联盟"，或受制裁国家和公司的生态系统，这些国家和公司在接受制裁后自由运作。

美国如何更好地实施制裁最终将取决于决策者对这些措施的理解。但是，他们是否能很快找到这样做的政治意愿，却令人怀疑。

福布斯2018年8月5日尼尔-巴蒂亚和埃多尔多-萨拉瓦莱

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