为了发挥作用,经济国策战略需要包括明确的准则,说明何时实施制裁是为了遏制(即限制另一国经济力量)还是为了强制(即促使另一个国家的行为发生明确的变化)。旨在遏制的制裁类似于冷战时期对苏联及其盟国的战略禁运。在一个大国竞争的世界里,这种禁运的确应该成为美国国策的一部分。通过实行一些经济上的遏制措施,美国政府可以消除对手期望获得妥协让步的预期;相反,这样可以更明确地削弱对手的力量。另一方面,强制性的制裁需要列出具体的要求才能达到目的——向目标发出信号,表明纠正是有可能的,从而增加强制的效力。

减轻制裁政策所造成的压力的一个方法是推动可行的替代方案,因此经济国策战略也应该突出美国政府可以摆出来的各种经济诱因。政策制定者需要重新利用进入美国市场的诱惑力,在世界政治中推动更具建设性的行为。

这包括与必须实施制裁的美国公司进行讨论,并制定保障措施,以确保制裁确实在应该结束的时候结束。更明确的解除制裁的程序,还可以增强美国财政部对私营部门行为者的信用,即一旦制裁解除,他们仍然能安全地同以前的合作伙伴做生意。银行为“降低”其资产负债表风险,倾向于长期冻结那些已经改变行为的对象的资产,造成制裁的影响超出预期,解除制裁的程序能减少这种情况出现。

定期的审查能让所有政策受益。美国政府问责署的报告承认,制裁没有受到这种审查。规定每年进行此类审查——以及评估制裁所产生的人道主义影响——将有助于决策者决定何时该放弃一项经济施压行动。国会甚至可以随时要求政府问责署对其通过的每项新措施进行此类审查。

国会还应制定另一道标准操作程序:在所有新的制裁立法中加入日落条款。除非国会投票延长制裁,否则国会授权的制裁会在五年后自动终止。一些制裁措施可能需要维持更长时间,但要求重新投票至少可以提供一个决策点,从而扭转持续制裁的棘轮效应。它还可以为一些民选官员提供一条走出政策死胡同的体面道路。

最后,如果要使禁令持续下去,美国需要恢复维持禁令的多边结构。在冷战期间,多边出口管制协调委员会是维护对华沙条约国家战略禁运的组织。现代的对等机制可以在七国集团中发起,然后再扩展到其他值得信赖的盟友。建立一个有常设委员会的非正式国际组织还有一个好处,那就是使历届美国政府难以在不与盟友协商的情况下,因为党派的一时冲动而改变其前任的政策。

找到更好的办法

制裁不能也不会很快消失。其他大国,如中国和俄罗斯,正在变成越来越积极的制裁者。过去十年中,中国使用了一系列非正式措施来惩罚日本、挪威、韩国,甚至是美国国家篮球协会;俄罗斯制裁了前苏联加盟共和国,以阻止它们加入欧盟在东欧的倡议。有雄心的大国,如沙特阿拉伯,也尝试了经济胁迫。将来制裁会更多而不是更少。