美国能否跟随其他大国结束外交的匮乏,在很大程度上取决于美国国内政治的走向。

《纽约时报》白宫记者彼得-贝克前几天发表了一篇分析文章,应该是令人不安的思考,特别是对专业外交官,而且也对其他所有人。在与乔-拜登总统一起纪念北爱尔兰受难日协议签署25周年时,贝克指出,"这种外交突破已经成为过去。近年来,各国尤其是美国,似乎更有可能破坏条约和国际协议,而不是签署新的协议”。贝克的结论是,尽管说外交的死亡会走得太远,但"目前肯定是缺乏外交"。

贝克用正式协议作为衡量外交成就的标准,这个标准可能夸大了问题。有成效的外交的产出远远超出了这种协议,包括有助于稳定动荡局势的沟通和非正式谅解,以及说服外国政府采取更符合外交官所代表国家利益的行动。尽管如此,贝克还是说到了点子上,我们应该考虑是什么原因导致了这种情况的出现。

政治学家肯尼思-华尔兹曾经在一部关于战争原因的经典作品中,使用过的三个层次的分析,也可以用来解决外交的衰退。其中一个层次,即国际体系,在贝克的文章中占据了重要位置,提到了"冷战规模的大国竞争的复兴",以及目前莫斯科或北京似乎对与西方的妥协没什么兴趣。但是,回顾最初的冷战是如何以高度重要的国际协议为特色的,特别是在军备控制方面,在这个层面上对外交衰退的大多数解释就没有什么说服力。与自己的竞争对手和敌人通过和平谈判达成协议,与自己的朋友和盟友达成协议,至少有同样的必要性。

至于莫斯科或北京不愿意妥协的问题,如果我们能剥离影响这两个国家首都政策的内部力量,只看俄罗斯和中国今天面临的地缘政治环境,这两个政权几乎没有理由放弃外交。外交需要满足的相关需求包括:对俄罗斯来说,在经济和军事衰退的情况下挽救其大国地位;对中国来说,充分利用其不断上升的实力,确保在国际体系中发挥重要作用。

第二个层面的分析是国家政治制度,它为目前外交的匮乏提供了更有力的解释。反全球化民粹主义的兴起在这里提供了很多故事,贝克正确地提到,就美国而言,唐纳德-特朗普总统执政期间这种民粹主义品牌的崛起是一个重要因素。在当前美国超党派的政治环境中,与民粹主义政党基础相适应的共和党人坚持反全球主义,其形式往往是反对与对手达成任何涉及妥协的协议,因为所有此类协议都是如此。对于民主党总统来说,做出这种妥协肯定会受到另一方的抨击,这意味着放弃新的重大国际协议是政治风险最小的途径。

许多重要的国际协议,包括关于北爱尔兰的《耶稣受难日协议》以及冷战时期的军备控制条约,都是经过数月甚至数年工作的产物。这样的时间表不仅包括导致最终协议的谈判,还包括更早的外交,传达共同的利益,探索讨价还价空间的边界,并以其他方式为签署新协议做好准备。围绕四年选举周期的美国政治阻碍了外交成功所需的持续努力。