导言
日本内阁于 2022 年 12 月批准的《国家安全战略》将 "加强努力，全方位无缝保护日本 "列为应优先考虑的战略方针之一，并将 "促进海上安全和加强海上安全能力 "与网络安全和太空安全并列为这方面的具体措施。 日本政府还制定了以下具体措施。 具体而言，优先政策目标包括加强多边海上安全合作，确保海上交通的自由和安全，包括稳定使用海上通道，以及促进根据国际法和平解决争端。 此外，为了实现这些目标，该计划重点强调了日本海上保安厅作为海上执法组织的作用，指出将加强其能力并扩大其系统，还将 "不断加强自卫队与日本海上保安厅之间的协调与合作，包括在紧急情况下由防卫大臣控制日本海上保安厅"。 同样，内阁于 2023 年 4 月批准的《第四次海洋基本计划》将 "全面海洋安全 "作为其三大支柱 "海洋基本政策措施 "的第一支柱。
对于严重依赖海上贸易的日本来说，打击海盗和稳定使用海上通道，一直是重要的政策课题。而且，迄今为止日本已做出了各种努力。 另一方面，新的《国家安全战略》已引起人们对考虑到突发事件的海上安全政策新举措的关注，特别是日本海上保安厅与海上自卫队之间的合作。 因此，本文试图从国际法的角度对日本海上保安厅在突发事件中的活动进行一些思考。
1 日本海上保安厅在新国家安全战略中的定位
日本海上保安厅与自卫队之间的合作，并非新国家安全战略中的全新举措，而是原本就有法律依据。 《自卫队法》第 80(1)条规定："首相在根据第 76 条第 1 款（仅限于与第 1 项有关的部分）或第 78 条第 1 款的规定对自卫队的全部或部分发出动员令时，首相认为特别必要时，可将日本海上保安厅的全部或部分置于防卫大臣的控制之下"。可见，首相有权在武装攻击情况下进行防卫动员（第 76 条第 1 款第 1 项）以及为防止间接侵略等进行安全动员。
第 80 条第 2 款规定，"当日本海上保安厅的全部或一部分根据前款规定由防卫大臣控制时，首相应让防卫大臣根据内阁令的规定指挥海上保安厅"。 然而，自 1954 年制定《自卫队法》以来，体现这些规定的控制程序，长期以来却一直没有最终确定。 新的《国家安全战略》提出了这方面的具体要求，作为回应，国防部长于 2023 年首次制定了海上保安厅控制准则。
控制方针本身尚未公开，但已公布的文件对其进行了概述，其中指出，"当首相认为有特殊需要时，如防卫大臣和自卫队及海上保安厅难以通过正常合作有效、适当地应对武装袭击情况时"，首相应通过内阁决定将海上保安厅置于防卫大臣的控制之下，"在武装袭击情况下发出防卫动员令时，首相应将海上保安厅置于防卫大臣的控制之下"。 控制的基本概念是 "防卫省和自卫队将集中于作战前线，而海上保安厅将在保护人民和保护海上人命的措施方面发挥最大作用"。 报告还指出，"自卫队和海上保安厅将根据防卫省和自卫队收集到的信息，在统一集中指挥的基础上，按照比一般合作关系更快、更准确的分工进行处理"，"根据分工，海上保安厅将安全、适当地采取保护国民和保护海上人命的措施"。
实施管制和强制执行的意义和效果在于，"海上保安厅在角色分工下安全、适当地采取保护国民和保护海上人命的措施，有助于国民的安全，有效地实现自卫队部署的目的"。 例如，如果将海军陆战队的一艘驱逐舰分配到平民保护任务，该驱逐舰就不能用于其他目的，以避免成为攻击目标的可能性，从而妨碍驱逐舰的有效运作。
有控制的实施，明确了自卫队和海上保安厅的职责分工，从而使其能够有效地开展各自的活动。 例如，海上保安厅执行的具体事项包括 "居民的避难和救援、向船只提供信息和避难支援、搜救和救生、港口设施等的防恐以及应对大规模避难"，在这些活动中，海上保安厅被确认为 "在《海上保安厅法》规定的管辖范围内作为警察组织开展活动"。
根据《武装冲突法》，从事上述活动的海上保安厅巡逻船将如何定位？ 假设巡逻船在公海（包括专属经济区）执行搜救行动，以下各节将探讨巡逻船被用作军事目标的可能性（2-3节）以及巡逻船在救援流离失所者方面的义务（4节）。
2 海洋法
(1) 海洋法框架
武装冲突法形成了陆战、海战和空战的具体规则，取决于攻击目标或保护对象是位于陆地、海洋还是空中。 在审查发生武装冲突时海岸警卫队巡逻艇在国际法中的地位时，有必要确认适用于海上武装冲突的法律规范（"海战法规"）的规范性内容，这些规范涉及攻击手段和方法以及保护对象。
海战法的编纂始于 1856 年的《巴黎宣言》，主要在两次海牙和平会议上进行了尝试。 另一方面，第二次世界大战后，1949 年《日内瓦第二公约》（《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇公约》，以下简称 "第二公约"）和《日内瓦公约第一附加议定书》（以下简称 "第一附加议定书"）第二部分规定了对海上伤者病者和遇船难者的保护。 除 "伤病员和遇船难者 "补充议定书外，没有其他主要涉及海战的条约。在战后国际法律秩序中，使用武力已被宣布为非法，以往平等对待冲突双方的中立法是否有效成为理论上的争论点，而全面编纂海战法的先决条件并不具备，因为武装冲突双方与非冲突方船只之间的法律关系往往存在问题。
原因在于，《公约》只略微涉及保护受伤、生病和遇难船只的问题，而这些问题无需参照海上中立法即可处理。 然而，以两伊战争（1980-1988 年）和福克兰群岛（马尔维纳斯群岛）冲突（1982 年）为例，尽管存在理论上的问题，但执行上，国家还是根据海洋中立法。 这是因为，只要交战国破坏海上贸易的行为现实存在，就有实施中立法的实际需要，以便将这种行为保持在一定的法律框架内，并维持贸易。 通过这种国家实践，人们认识到有必要审查海战的法律和法规，并将禁止使用武力的影响问题搁置一边。
事实上，虽然没有起草新的《海战法公约》，但自 1987 年以来，一个由各国海军法律官员和其他人员组成的会议与国际人道主义法研究所和红十字国际委员会合作，一直在研究这个问题，最终于 1994 年通过了《适用于海上武装冲突的国际法圣雷莫手册》（以下简称《圣雷莫手册》）。 手册》）。 虽然实际发生的海战并不多，也不能说它通过一系列的执行确定了习惯国际法，但它是参照各国的作战理论编制的，至少可以评价为表明了参与国的观念。 此外，2023 年，多个国家的专家等出版了《新港手册》，旨在重述实际的海军法律法规。
他们认为，有关攻击手段和方法以及保护对象的海军法规的基本框架如下。
首先，在一般原则层面，区分了军舰及其辅助船只和其他船只，前者是合法的攻击目标。 正如下一节所述，在何时允许攻击后者的问题上，历史上发生了一些变化，但现在的理解是，如果它们对军事行动做出了有效贡献，并且使其失效会产生明显的军事利益，那么它们就可以成为攻击目标。 此外，某些类型的船只，如医院船，被特别确定为保护目标。
下面，我们将回顾此类现代海战法规的细节，并考虑海岸警卫队巡逻舰的立场。
(2) 海战中的目标选择
标准目标区分原则是武装冲突法的基础，无论是陆战、海战还是空战，该原则都规定只允许攻击军事目标。 关于陆战中这一原则的具体细节，《第一附加议定书》第四部分第一节规定：(i) 区分平民和战斗人员的基本原则，只有后者才应成为攻击目标（第四十八条）；(ii) 禁止对平民或民用物体造成相对于所获得的军事优势而言过多附带损害的攻击（第五十一条第五款(b)项）、 (iii) 对物体的攻击应限于其性质、位置、用途或应用对军事行动有实际贡 献，而且摧毁该物体会带来明显军事利益的物体（第五十二条第 2 款）； (iv) 应采取一切可行的预防措施，确保攻击目标是军事目标，并尽量减少附带损 害（第五十七条 (第 57(2)条）等。
然而，置于同一部分的第 49(3)条规定，"本部分的规定[......]也适用于从海上或空中对陆地目标的一切攻击"。 然而，本部分的规定并不影响在海上或空中发生武装冲突时适用的国际法规则。从而否认这些规定适用于对海上目标的攻击。 在起草过程中，还有人主张删除第 49（3）条中对 "陆上 "平民和目标的限制，以便为平民提供保护，但保留这一措辞的提案以 35 票赞成、33 票反对和 4 票弃权获得通过。 在海战中，虽然区分原则本身是有效的，但选择攻击目标的依据是船只（物体）而不是人，因为行动是依据船只来理解，只有军舰及其辅助舰艇才是合法的攻击目标，因为，是船只的类型而不是其执行的功能被用作选择目标的标准。
然而，这种传统的目标选择标准在第二次世界大战期间变成了大问题，当时对该标准的例外情况作了扩大解释，对商船的攻击变得十分频繁，此外，在两伊战争和福克兰群岛冲突之后，人们在法律承认层面进行了审查。 针对这些事态发展，《圣雷莫海战手册》在第 39 段中确认了一般区分原则，然后在第 40 段中指出，"就物体而言，军事目标是指其性质、位置、用途或应用能有效促进军事行动的物体，其全部或部分摧毁、夺取或使其失效在当时是一个军事目标”。 有观点认为，第 40 段的内容现已被接受为代表海战中的习惯国际法。还应注意到，第 46(d)段规定，如果附带损害对平民造成的伤害与预期军事利益相比过大，则应采取预防措施，防止发动攻击，这些规则也是习惯国际法。
因此，现在海战中公认的是：(i) 军舰和辅助船只是攻击目标；(ii) 其他船只也可能是攻击目标，这取决于它们所履行的职能；(iii) 应采取预防措施，防止在攻击时造成过度的附带损害。
3 目标选择标准和日本海岸警卫队巡逻艇
(1) 国防部长的控制
如上所述，军舰和辅助舰艇是合法的攻击目标，而其他舰艇则不是攻击目标，至少在类别上不是，其可攻击性要根据其具体功能来判断。 就海战法而言，"军舰 "是指隶属于一国武装部队、有外部标志、由军官登记册所列军官指挥并由受军纪约束的船员操作的船只。军事辅助船也被定义为由一国武装部队拥有或完全由其控制、用于政府非商业性服务的船只。
根据这一区分，海岸警卫队巡逻艇既不是军舰也不是辅助舰艇，不会是断然攻击的目标。但是，如果根据《自卫队法》第 80 条将其置于国防部长的控制之下，这种待遇是否会改变？ 在这方面，《日本海上保安厅法》第 25 条规定，"本法中的任何内容均不得解释为允许日本海上保安厅或其人员作为军事力量进行组织或训练，或执行军事职能"。已公布的有关控制方针的材料还指出，"日本海上保安厅在控制下的任务、管辖权、权限和非军事性质没有任何变化，对日本海上保安厅的控制不是'将日本海上保安厅并入自卫队'或'日本海上保安厅准军事化'"，而且根据国内法，即使日本海上保安厅受防卫大臣控制，其任务和权限 在国内法中，即使他们被置于防卫大臣的控制之下，就其任务和权力而言，他们作为民警部队的性质并没有改变。那么，在国际法中如何评估这种安排？
《第一附加议定书》第 43(3)条规定，"冲突一方将准军事或武装执法机构编入其武装部队时，应通知其他冲突方"。 作为民事机构，海警不属于明确的攻击目标，也不具备攻击对方的战斗员身份或被拘留时的战俘身份。 一旦其作为军舰的性质得到确认，并被通知编入武装部队，它就会成为军事目标，并反过来具有战斗员和战俘地位。事先通知的要求，被认为是基于证实区别对待原则的需要，以防止出现这样的情况：被承认为民事执法组织的另一国的船只在不久之后转变为军舰，并受到意外攻击，或者一个担心这种可能性的国家攻击一个民事组织。
至于海岸警卫队，即使它因国内法的组织而被置于控制之下，也不会发出并入通知，那么这会导致什么结果呢？ 《议定书》和评注都没有详细说明哪些措施构成并入武装部队，但似乎有两种可能的观点。 第一种理解是，根据国际法，编入武装部队是有标准的，如果符合编入标准但没有发出通知，该国将被评估为武装部队，随时可能受到攻击。 就这种编入标准而言，从部队行动的角度来看，重要的不是任务内容，而是控制和指挥权的地点。
从这个角度来看，《自卫队法实施令》第 103 条规定，防卫大臣指挥海上保安厅的不是个别巡逻船或海军元帅，而是海上保安厅厅长，但也有人指出，只要控制和指挥权由防卫大臣行使，这并不是拒绝编入的依据。 根据这一方法，由国防部长指挥的海岸警卫队巡逻艇可被评估为在未通知的情况下编入武装部队，并可被视为攻击目标。
此外，即使就军舰的定义而言，缺乏外部标志和军官指挥的船只确实不被视为军舰，但仍有将其评估为武装部队辅助船只的余地。 如果被评定为辅助舰艇，则不具有战斗或战俘地位，但可以成为合法的攻击目标。
第二种安排是由每个国家决定是否将船只编入其武装部队，虽然通知可以使军事化遭到对方国家的反对，但在没有通知的情况下，作为民间组织参与军事行动，就会被评估为没有战斗员身份的人参与敌对行动，并受到惩罚。 在这种情况下，如果根据下文所述的功能标准将巡逻艇评估为军事目标，巡逻艇就会受到攻击，但在这种情况下，即使其船员被俘，他们也不能要求战俘地位，而是作为罪犯受到惩罚。
无论采取哪种方法，巡逻船的船员都有可能受到攻击或惩罚，而且，只要假定有控制制度，就有必要积极论证将船只置于控制之下并不构成将其编入武装部队，使其成为辅助船只，而且在控制之下的活动并不构成敌对行为。 下文将讨论后一点。
(2) 受保护船只
根据海战法，某些类型的船只，如医院船，应受到特别保护。 其中包括平民保护组织，有观点认为，这与巡逻船的职责有关。 根据《第一附加议定书》，执行撤离、救援等人道主义任务的平民保护组织被视为受保护对象，同时通过橙色背景上的特殊蓝色等边三角形（第 66 条）确保可识别性（第 61-66 条），并指出海岸警卫队根据《国家保护法》采取的措施属于此类。 事实上，《国民保护法》第 158 条第 2 款要求执行民防措施的人员使用上述第 66 条第 3 款提及的特殊标志，而在海岸警卫队国民保护计划中，该标志将发放给巡逻艇。
然而，如上所述，由于《附加议定书》第 49(3)条的规定，有关平民保护组织的一系列条款并不适用于海上战争。 根据国际习惯法，区分原则也是海军法的核心，因此，使用特殊标志对外表明救援平民的船只不受攻击并非没有意义，但即使抛开该标志是否能从潜艇或高空飞机上看到的问题，任何显示该标志的平民保护组织都将受到《附加议定书》的保护。
(3) 根据功能标准选择目标
对于不属于受特别保护船只类别的其他船只，如军舰、辅助船只或医院船只，其是否为攻击目标应根据各船只履行的功能来确定。 换句话说，如果(i)巡逻船的性质、位置、用途或使用有效地促进了军事行动，以及(ii)在当时的情况下，将其摧毁、捕获或使其失效会带来明显的军事利益，那么巡逻船也可能成为攻击目标。
更具体地说，例如：(a) 参与诸如布雷、扫雷、海底电缆切割、捕获或攻击等交战活动；(b) 充当诸如部队运输或近海补给等辅助船只；(c) 通过巡逻、预警或监视融入或支持军事情报收集系统；(d) 在军舰或军用飞机的护航下航行； (e) 积极抵制拒绝拦截或当面搜查；(f) 将军舰武装到可对其造成损害的程度；(g) 通过运输弹药或其他军用物资有效促进其他军事行动被视为攻击目标。
特别是，上述(c)项在涉及海岸警卫队巡逻艇时可能会有问题。 控制程序大纲规定，自卫队和海上保安厅将 "根据防卫省和自卫队收集到的情报，在统一集中指挥的基础上 "处理有关情况。 很难想象，在武装冲突中，海上保安厅的巡逻船会不向自卫队通报对方船只的位置，如果在自卫队的信息收集系统下整合和运作，巡逻船可能会成为攻击目标。 事实上，在福克兰群岛冲突期间，向阿根廷当局报告英国军舰位置的阿根廷渔船被视为攻击目标，在越南战争期间的 "市场时间行动 "中，被纳入北越情报系统的沿海小渔船被视为合法的军事目标。美国也曾在武装袭击情况下使用渔船。
此外，《武装袭击情况下特定公共设施使用法》第 13 条及以下规定，海上保安厅的任务是全面协调疏散居民、救援补给船和海上自卫队船只对海域和港口设施的使用，但是，这种控制被视为对军事活动的有效贡献，可以成为合法的攻击目标。 同时也指出，不能排除这种可能性。
除上述可能性外，很容易想象武装冲突中的对手，会对国防部长控制下的巡逻船是否在履行合法攻击目标的职能产生怀疑。 虽然确认船只是否为合法攻击目标的责任在于攻击者，但即使存在误解，指挥官员根据其在作出决定时的具体情况合理掌握的信息，出于善意决定的攻击也不构成犯罪。 为避免误认，应积极提出非军事性质的申诉。 为此，除展示特殊标志外，还可考虑采取事先通知开展搜救行动的巡逻船的路线、与冲突各方签订搜救特别协议等措施。 例如，在福克兰群岛冲突期间，根据冲突双方的协议，在公海上建立了一个约 20 海里见方的区域，被称为 "红叉箱"，在该区域内有医院船和伤兵交换等活动。
4 应对流离失所者措施
控制准则将搜救和应对大规模流离失所列为海岸警卫队的任务。在这方面，《第二公约》第 18 条规定，冲突各方有义务在交战后立即采取 "一切可能的措施"，搜寻和安置伤员、病人和残疾人。 第 21 条还规定，冲突各方可请求'中立国商船、游艇或其他船只'的船长将伤病员或残疾人送上船并予以照顾，响应请求或自愿提供援助的船只应享有提供援助的特殊保护和利益。
根据《第二公约》，"遇船难者 "是指具有战俘身份的人（第 13 条），但《附加议定书》第 8(b)条将遇船难者的范围扩大到平民。 “难船"的概念也可包括船舶不适航、虽无沉没危险但出现适航问题的情况。 在邻国发生紧急情况时，预计会有大量撤离者通过海路逃往日本和其他国家。 在运载这些撤离者的船只中，有些船只可能会因适航性问题而超出其承载能力，变得难以操控。 因此，如果日本是武装冲突的一方，则有义务在交战后搜救这些流离失所者；如果日本不是冲突的一方，则可自行决定是否搜救。
另一方面，在武装冲突法之外，首先，国际人权法禁止国家不人道地对待其管辖下的个人。 一旦一个人被公共船只置于国家的管辖之下，例如被扣留在船上或被拖走，如果该人被留在不适航的条件下或被驱逐到等待他或她的非人道待遇的国家，则可能构成对人权的侵犯。 欧洲人权法院认为，意大利当局在公海上对一艘载有移民的船只进行干预，并在没有给他们审查难民的机会的情况下将其驱逐回利比亚，这违反了其禁止不人道待遇的义务；美洲人权委员会认为，美国海岸警卫队阻止一艘载有来自海地的流离失所者的船只在驶往美国时进入其领海。 美洲人权委员会裁定，美国海岸警卫队阻止一艘载有海地难民的船只进入美国领海，违反了《美洲人权公约》。
其次，《海洋法》也规定了救援义务。 《联合国海洋法公约》第 98(1)条规定，缔约国有义务要求其船舶的船长救助生命处于危险之中的人员，但以不对船舶、船员或乘客构成严重危险为限。 国际海上搜寻救助公约》（《搜救公约》）还规定，责任国应负责协调救援人员在搜救责任区内登陆，该责任区应与邻国协调确定。 《公约》附件 1.3.2 将 "救援 "定义为 "确保遇险人员安全，为其提供医疗服务和其他必要的紧急措施，并将其转移至安全地点的活动"，但根据国际海事组织 (IMO) 的指导方针，"安全地点 "是指遇险人员没有生命危险，可以获得基本食物、住所和医疗服务，并能继续前行的地点。 安全地点 "是指遇险人员的生命不会受到威胁，可以获得基本的食物、住所和医疗服务，并且可以前往下一个目的地的地方”。
人权法和海洋法规定的这些义务，不会因武装冲突的爆发而自动失效，但是，这些义务是否适用于海洋战争法却是个问题。 国际法院（ICJ）在巴勒斯坦隔离墙案中的咨询意见认为，武装冲突法和人权法都适用于被占领土，但是，根据规范性内容的不同，有些事项可能只属于一个领域，而另一些事项则可能同时涉及两个领域，在这种情况下，武装冲突法可能构成特别法。
根据海洋法的规定，所有船只在任何时候都有义务救助所有需要救助的人，除非从天气条件、运载能力等角度来看，这实际上是不可能或不合理的。 根据人权法，这同样适用于在其管辖下的人员。 相比之下，根据海洋战争法，武装冲突的非当事方不承担任何义务，交战方的义务在时间（交战后）、主体（遇险人员）和范围（在军事必要性的可能范围内）方面受到限制。
就武装冲突各方而言，与军事必要性有关的可能性范围是武装冲突所特有的，从这个意义上说，武装冲突法的规范性内容具有特别法的性质。 然而，允许根据军事必要性不采取救援措施的情况可以设想为：潜艇浮出水面、军舰减速或从军舰上派出船只进行救援可能导致敌军攻击。 与此相反，从军事必要性的角度来看，没有必要将巡逻艇实施的救援行动视为限制性义务，因为巡逻艇本来就不会受到敌方的攻击，因此海军法的特别法性质可能并不合适。
另一方面，非武装冲突方之所以没有义务根据海战法进行救援，可能是考虑到救援大量伤病员和流离失所者会给未卷入武装冲突的国家造成过重负担。 大规模流离失所是武装冲突的一个特点，但不是其固有因素。 根据上述《联合国海洋法公约》第九十八条以及海战法规，如果需要救援的人数超过了可容纳人数的限度，即使不实施救援，也不违反海洋法规定的义务。 这表明，现有规则是以个别遇险船只或难民或运输者为假设基础的，很难直接适用于出现大量流离失所者的情况。
结论
海上自卫队和日本海上保安厅在紧急情况下的适当角色分工，对于两个组织资产的有效运作至关重要，而制定控制程序作为实现这一目标的第一步意义重大。 然而，特别是在海事领域，军队和执法机构之间的区别与合作因国而异，执法机构作为军队的一部分行使职能的情况并不少见。 即使日本海上保安厅的非军事性质得到了国内法的保障，但不可否认的是，在这样的国际环境下，将海上保安厅置于防卫大臣的控制之下可能会被认为是将日本海上保安厅的巡逻船变成了辅助船。 此外，如果将其置于防卫大臣的控制之下的效用在于两者在统一的信息下运作，那么巡逻船的活动就会被视为军事活动。
为了确保巡逻舰船员在武装冲突期间得到适当的对待，有必要在充分考虑海战法律法规的基础上对控制的性质进行安排。 此外，在邻国发生突发事件时，极有可能有大量撤离人员前往日本，因此有必要事先研究海上救援对策，以及在日本接待这些撤离人员或协调将其转移到其他国家的事宜。 虽然在本文中不可能对此进行讨论，但我们认为有必要进一步考虑武装冲突各方的武装部队成员可能伪装成撤离者登船的可能性。
资料来源：东京大学教授西村弓《国際問題》（日本)No. 716（2023年12月）
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