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严控撤县设区！大城市的“扩容”梦碎了？
文|凯风
大城市，不会一直扩张。
2022年政府工作报告指出：提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。
这是继去年 发改委“慎重撤县设区”之后又一关键表态，且措辞从“慎重”提高到“严控”，收紧之意相当清晰。
这否意味着，大城市的“扩容”梦碎了？
01城市扩张：
地市合并VS撤县设区
大城市，从来不乏扩张冲动。
根据《中国城市大趋势》分析，大城市的扩张，主要有两种路径。
一种是外延式的，直接合并周边地市，做大城市体量。
过去10年，全国有5个城市，通过合并周边地市完成了大扩容。
以合肥与芜湖、马鞍山三分巢湖为起点，成都代管简阳、代管西咸新区、济南合并莱芜、代管公主岭，5个省会城市完成了空前扩张。（参阅《过去10年，谁是全国进步最大的城市？》）
显然，合并之后，无论是城市面积、人口，还是更为重要的GDP总量，就能得到立竿见影的扩大。
所以，在5大省会之外，城市同样不乏合并式扩张的冲动。
这几年，深圳合并莞惠、合并鄂州、宁波舟山合并、汕揭潮合并之类的说法不绝于耳，但最终都未能付诸行动。
第二种是内涵式的，通过撤县建市，或撤县设区，来完成城区的扩张。
这是城市扩张的主流。
过去10年，全国共撤销了140多个县，相应地，增加了120多个市辖区，十多个县级市。
以北上广深、武汉厦门南京佛山为代表的一众城市，率先进入“无县时代”。
根据《中国城市大趋势》一书分析，撤县建市、设区，意味着城市格局之变。
撤县建市，从县变成县级市，看起来行政级别不变，但县级市属于“城市”序列，而县更多还是农业管理模式，这实质上也是城市扩张的一部分。
撤县设区，更为直接，从县到市辖区，不仅能带来市级“权力”范围的扩张，而且还能促进城区面积和城区人口规模的扩大，这些指标在地铁、城轨建设方面有着关键性意义。
所以，最近几年，全国有数十个城市提出“撤县设区”，从二线省会到三四线城市，无不以此作为城市扩张的主要路径。
02大城市，为何不能随意扩张了？
撤县建市设区的政策转向，始于2020年之后。
在此之前，大城市化作为城镇化的主要方向，一直都受到鼓励，无论是城市合并还是撤县设区等畅通无阻。
2020年，为何成了关键时间节点？
这背后，新冠疫情的出现及持续，暴露出超特特大城市在人口方面的短板。人口过度聚集于大城市，千万级的人口流动，带来了疫情防控层面的难题。
因此，从2020年开始，政策出现了两方面的转向：
一是推进以县城为重要载体的城镇化建设，严控撤县建市设区。
这方面，在大城市群、大都市圈内的县域，能够享受到中心城市的辐射，无论是作为卫星城市还是副中心城市，都不乏吸引力。
但对于偏远地区，或者本身缺乏产业支撑的中小县城，无论是产业吸引力还是公共服务，都存在明显短板，这些县域如何强身值得关注。
二是有条件的中西部省份，要在省会城市之外，设立副中心城市。
这方面，多个省份已明确省域副中心城市：
四川的绵阳、宜宾等；
湖北的襄阳、宜昌；
陕西的宝鸡、汉中、榆林等；
河南的洛阳；
湖南的岳阳、衡阳；
广西的柳州、桂林……
这种政策变局，体现了对大城市化的纠偏，打造更多具有竞争力的副中心城市、县城，于经济均衡发展同样不乏好处。
不过，正如《中国城市大趋势》所分析的，仅仅给予一个副中心城市的名号并不够。
毕竟，这些城市与省会之间有着难以弥补的差距。
显然，当资源、产业、人口等向大城市集聚的趋势有增无减，中小城市能否肩负起这一重任，这是值得考虑的。
03哪些城市还能继续扩容？
严控撤县建市设区，不等于大城市完全失去了扩容的可能。
去年初，《人民日报》曾刊发一篇题为《正确认识撤县设区》，对背后的争议进行了梳理。
文章指出，撤县设区是为了更好发挥中心城市和城市群带动作用，一些人对于县制消失的担心是不必要的……应当看到，撤县设区后形成的“无县”城市几乎都是 经济中心或重要节点城市，并未泛化到中小城市。
根据文章，另一方面，不同类型地区撤县设区的目的与重点各不相同，不能盲目攀比与跟风……
那些省会城市的人口与经济活动高度集聚的省份，需要着重培育非省会次级中心，以完善区域城市等级体系，其撤县设区的重点应该放在次级中心，不宜通过撤县设区继续扩大省会城市规模。
当然，这篇文章只是一家之言，未必代表官方态度，但其提出的问题方向，无疑值得思考。
基于都市圈、城市群的发展来看，在大都市圈、大城市群内的“撤县设区”，仍有一定必要性，这能让县域或偏远郊区更快与中心城市融为一体。
而对于省会首位度占比过高的地区，是否还要通过合并周边地市或者全面撤县设区，就必须有所取舍。
目前，我国一些省会面积超过1万平方公里，人口甚至超过2000万，体量已经相当庞大，是否还要继续扩张，显然是值得商榷的。
04强省会何去何从？
每一个省会城市，都有一个“强省会”的梦想。
近日，长沙、福州、太原、南昌、南宁、贵阳不约而同喊出了“强省会”的口号，有城市甚至表示“省会强则全省强”，打造强省会的决心可见一斑。（ 参阅《强省会！又有7个省会城市集体官宣了》）
事实上，在此之前，全国已有多个省会从弱变强，成为首屈一指的“强省会”，这其中最典型的当属成都、武汉、西安。
还有一些省会，早已将强省会战略付诸于行动，包括南京、济南等，要诉诸的不只是强省会战略，还将 中心城市作为竞逐目标。
可以说，正如《中国城市大趋势》所分析的，除了广州等个别省会之外，几乎所有省会都将“强省会”作为追求。
这背后的战略动机不难理解。
一个省份，如果连一个显眼的大城市都没有，恐怕都参与区域竞争的机会都没有，遑论在重大 战略中获得一席之地？
不过，不是每个省份都需要“强省会”，这需要分情况来看。
对于东部发达省份来说，省内经济强市众多，本来就存在多个中心，省会想要一家独大也不容易。
这里的关键是要区分好省会与经济强市之间的功能定位，让省会更好发挥省会功能，经济强市更多发挥经济功能。
对于中西部已经做大了强省会的省份来说，省会再继续膨胀，可能会带来一定的负面效应，在这些省份培育多个副中心城市，无疑有必要性和紧迫性。
对于一些经济实力相对较弱的省份来说，既要又要可能并不现实，很难在“做大强省会”与“做强副中心城市”之间取得平衡，反倒不如回到更加务实的“强省会”战略中来。
强省会，未必适合每一个城市。但每个省份都不能少了经济强市，这是未来区域竞争的重要资本。
我市在空间布局的优化调整方面主要有哪些方面的思考
参考一下：关于改善 城区公共交通拥堵状况的对策建议 “十一五”以来，全市上下紧紧围绕建设西部经济强市、特色 大市、绿色生态名市三大目标，大力推进“两基地一中心”建设，国民经济呈现跨越发展态势，特别是中心城市的建设步伐进一步加快。目前，榆林中心城区面积已扩展到52平方公里，城市人口增加到42万，成功创建省级卫生城市，综合承载力明显提升。新的榆林市城市总体规划(第四版)正式批准实施，人口规模近期50万、远景100万，城市规划区2214平方公里，中心城区400平方公里的晋陕宁蒙区域中心城市框架全面确立。但是由于榆林城区规模的扩展，人口和车辆的急剧增加，在城区主要路段和特殊时段出现了堵车现象，已严重影响了城市居民的工作生活，加之城区公交基础设施和规划道路相对滞后，车辆拥堵已成为城市发展的瓶颈问题。为了切实改善城区交通状况，缓解公交停车及长途客运站建设瓶颈，进一步健全城市交通体系，我们对榆林城区交通状况进行了充分调研，现报告如下：一、城区公共交通现状(一)基本情况。我市主城区有常住人口42万，加上流动人口约有55万人左右，城区现有各类机动车58600余辆，其中汽车约27600余辆，有摩托车、三轮34000余辆，有非机动车约8万辆左右。区外车辆进入榆林市区的车辆日流量近10000余辆。近年来，随着我市管理力度的不断加大，城区总体市容环境有了较为明显的改观，但城区内车辆行驶无序、乱停、乱放等现象还屡见不鲜，交通事故时有发生，特别是上下班高峰期城区交通拥堵问题，已影响到城市的整体形象。建立以人为本的城区公共服务体系，从根本上解决交通拥堵已成为十分迫切的社会问题。(二)长途客运站。榆林城区现有两个汽车客运站，一个是位于榆阳中路的榆林汽车站，另一个是位于迎宾大道的榆林汽车站客运北站，都隶属于市恒泰汽车运输集团公司。榆林汽车站始建于上世纪50年代，是榆林最大的汽车客运集散地，主要经营发往榆林以东、以西、以南的客运车辆，日发送旅客8000多人次，多年来虽多次进行改建扩建，但由于有效使用面积较小，停车场地紧张，致使站内设施及综合服务功能落后，与群众的需求不相适应，且该站所处位置已成为榆林经济中心，人口密集，车流量大，交通拥堵严重。2007年为了缓解榆林汽车站停车场地紧张和城区交通拥堵问题，市恒泰汽车运输集团在迎宾大道旁租赁官井滩村15亩土地，建设榆林汽车站客运北站，主要经营发往榆林以北及过境客运车辆，暂时缓解了榆林汽车站的运输压力和城区的交通拥堵问题。但该站面积狭小，综合服务功能有限。(三)城市公交。目前，榆林城区有公交线路13条，营运里程187公里，有公交车196部，长途客车350辆,共有出租汽车公司9家，出租汽车998部。2009年榆林公交共完成公交客运量8912万人次，运营里程达741万公里，车厢服务合格率98%，正点率97%，乘客满意度96%。出租汽车完成客运总量2000万人次。主要存在的问题：一是公交站场设施落后。各条线路公交车基本没有场站设施，处于“马路”作业状况；二是公交线网布局不完善、站点设置不合理，部分区域公交吸引力较低。按照建设部每万人拥有12标台公交车辆的部额标准，建成区人口以42万计，中心市区应有公交车辆480余部，而榆林市公交公司目前拥有车辆还不到标准的三分之一；三是车况较差。现有车身太短，座位太少，空间狭窄，高峰时期非常拥挤，很容易发生交通事故，存在严重的安全隐患；四是从业人员素质层次不齐，服务水平低下；五是公交建设财政投入较少，社会效益得不到显现。二、对策建议结合实际，针对存在的问题，提出如下解决公交、长途客运站及城区交通拥堵的对策建议：（一）实施公交优先战略，加快推进公交及长途客运站建设。随着我市经济社会快速发展，城区公交和长途客运站建设已明显滞后，成为制约城市发展的瓶颈。按照榆林市人民政府2010年第36次专项问题会议《关于榆林城区汽车客运站及公交车站建设有关问题的会议纪要》精神，加快推进公交优先战略，建议加快启动城东、城南、城西、城北长途客运站及公交车站建设，达到长途客运和城市公交无缝交接，方便旅客，实现市政府“一年内缓解城区交通拥堵，三年内从根本上解决城区交通拥堵问题”的目标任务。同时，制定出台具体的《榆林市优先发展城市公共交通的实施意见》，确立城市公交在城市交通中的优先地位，给予公交企业财政补贴，鼓励群众乘座公交车，提高交通资源利用效率，逐步改善城市交通环境。（二）合理改造城区十字路口，提高车辆通行能力。目前由于主城区的人民路与 路、人民路与长城路、榆阳西路与长城路、榆阳西路与常乐路、榆阳西路与航宇路、 路与保宁路、 路与青山路、 路与柳营路等十字路口直行车辆与右转弯车辆共用一条道路，一些直行的车辆遇红灯等候放行时占据了右转弯车辆的去路，导致许多右转弯的车辆也被迫排队等候。这样，直行车辆与右转弯车辆混在一起，往往一排就是一长溜，塞车现象几乎天天发生。经对比分析，建议对新老城区容易发生拥堵的各十字路口处四面路牙石（人行台阶）进行放大弧度优化改造，即在上述各个十字路口附近的直行车道右侧改造路牙石，再增辟一条右转弯车道，以减少右转弯车辆“被排队”现象。同时，可以拆除十字路口处约30米绿化带，增加通行车道。（三）完善公交集散系统，配建公交服务设施。随着城区规模的不断扩大，人流量的不断增加，现有交通站点已不能满足市民正常出行的需要。加之目前城区道路没有港湾式停靠站，公交车或出租车仍在行车道路上下客。没有出租车固定行程点。由于出租车固定行程点设置过稀，即招即停现象普遍，加剧了交通拥堵。本着既方便市民出行，又减少城区交通压力的原则，建议兼顾考虑以下几方面问题：一是加强对公交车的管理，规范发车、行驶、停靠秩序，为市民出行提供安全、方便、快捷的交通服务；二是公交线路设置的站点，必须设置港湾式候车站，方便车辆通行，减少造成后面车辆速度滞缓的现象；三是在城郊结合部位设立短途客运站，限制部分客运、货运车辆进入市区。取缔非法营运的残疾人三轮车和“摩的”和三轮货运车辆，有效控制交通总量，减轻道路拥挤程度；四是要科学规划，合理布局，方便出行。加快出租车、扬招点的建设，在客流密集的车站、宾馆、医院如大型超市以及人流频繁的学校、商店、住宅小区出入口设立规范的候车站点。并尽快建立出租车区级调度中心，开展预约叫车服务。（四）优化人行道路，理顺人行秩序。城市要发展，道路交通要畅通，必须调整现有交通结构，改变原有的混合交通方式，确立立体交通思路，建立立体交通模式。建议近期内在新建路一完小门前、市一中、南门口和长城路人民路路口、广榆路路口建设人行过街天桥，加强对长城路古城市场门前和新楼巷过街天桥的管理，分流过往行人，缓解机动车、非机动车、行人混行的矛盾，消除交通安全隐患。 （五）打通城区主干道路，完善路网结构。现有城区内的道路由于受客观条件限制等因素要拓宽改建有一定难度，但瓶颈路段一定要下大决心，以人为本，打通 路两端延伸、长城南路延伸、建榆南路、榆林大道、榆阳西路、开光路大桥和北环路等瓶颈断头路，启动建设开发区与上郡路两座连接大桥建设，完善道路交通网络。同时，提高城区道路等级、按功能实行机非分离，主要道路交叉口要增设分流车道，疏导交通流量。从规划先导上，保证交通畅通，提高城市文明形象。（六）优化完现有公交路线，减少公交盲区。榆林公交除了线路少，路线分布也不合理，基本上城市次干道都不覆盖，增加环线公交，开通南北、东西快速公交，方便市民出行，尽量服务公交盲区，因此，建议对城区公交线路进行优化整合，并增加线路和车辆，减少公交盲区，实现公交与长途客运车辆与的无缝换乘，方便群众出行，提升公交服务功能。（七）完善交管信息平台，强化城区交通管制。随着城市建设的不断发展和城市范围的进一步扩大，交通管理难度日渐加大，建议加快完善城市交管设施，强化交通管理手段，积极引进和购置先进的灯控、遥控、电子眼等设备，提高交警快速处置交通事故能力，加强机动调控能力。同时，交警部门要借助即将建成的道路交通智能化管理平台，实施对动态交通的全天候监控和指挥，以及对交通 行为的非现场执法，有效规范交通参与者的交通行为，形成全方位、多层次的道路交通管理格局。（八）加快建设城区停车场，解决城区停车难。仅考虑单行、分道来解决行车拥堵问题，而不考虑停车场建设，将制约城区商业发展，难以从根本上解决交通拥堵。因此，建议城市规划、建设部门要将停车场的设置作为城市规划和建设的重要内容，做到依法规划、严格验收，在城市中心、商业区、居民区、宾馆酒店建设停车场，有足够的停车空间。同时，要恢复挪作他用的已建停车场的停车功能，切实解决城区停车难问题。（九）优化城市服务设施布局，分化城区人流、车流。目前，榆林主要的医院、学校、商场大部分集中在步行街、新建路和长城路主城区，形成密集的人流和车流，造成交通拥有堵，而其他区域服务设施相对滞后，车流较少。建议：一是对城区人流量大的医院、学校、商场进行合理优化布局，在主城区以外增加幼儿园、学校数量，将二院从步行街迁往西沙商务区建设，在红山规划建设榆林三院和高级中学；二是以市场化的方式引导企业在西沙、东山、红山、开发区建设大型商贸中心，分解主城区交通压力；三是对现有中型以上的居民小区改造增加幼儿园、超市和社区医院等服务设施，对新开发居民区必须规划布局齐全的服务设施，大型居民区要规划小学方可建设，以此分化城区人流、车流，解决交通拥堵，方便市民。如果您对本文的内容感到满意，请在文章结尾处点击“顶一下”以表示您的肯定。如果您对本文不满意，也请点击“踩一下”，以便我们改进该篇文章。如果您想更深入地了解相关内容，可以查看文章下方的相关链接。