拜登政府在2021年上台后的几天内就宣布停止“美国对也门战争中进攻性行动的所有支持”，特别是停止向沙特阿拉伯出售进攻性武器。这一禁令效仿了其他欧洲国家的类似举措，但值得注意的是并没有禁止出售防空系统等防御性武器。三年后，拜登政府准备解除对进攻性武器的禁令，官员们现在理直气壮地说："沙特已经履行了他们的协议，我们也准备履行我们的协议”。
军售是美国外交政策工具箱中一个善变的工具。对华盛顿来说，结果几乎总是喜忧参半。例如，一项关于军售和冷战的历史研究发现，利用武器转让来影响其他国家的努力“成功率略低于一半”。美国曾经尝试过对沙特阿拉伯使用这种策略：2016年，奥巴马政府暂停了集束弹药的转让，随后又暂停了精确制导弹药的转让，不过特朗普政府上台后不久又恢复了销售。因此，值得思考的是，为什么美国认为其对沙特的进攻性武器禁运现在奏效了，尤其是在该地区动荡不安的时期，阿拉伯国家政府面临着越来越大的政治压力，不得不站在美国的对立面--因此也有可能站在以色列的对立面--以及这对美国武器出口的未来意味着什么。
为什么这次成功了
美国取消禁运的决定可能反映出沙特在几个关键问题上取得了进展。首先，利雅得再次承诺遵守《武装冲突法》，并采取措施防止在未来冲突中伤害平民。其次，沙特大幅减少了其在也门战争中的角色，将重点放在联合国领导的和平进程上。第三，沙特承诺与美国合作，提高沙特武装部队在武装冲突法、避免平民伤亡和人权方面的培训和认识。
关于第一点，虽然没有公开发布任何内容，但沙特方面显然已向拜登政府官员作出保证，足以支持其改变政策。自2022年4月停火以来，沙特阿拉伯几乎停止了在也门的空袭行动，在将重点转向达成外交协议以结束战争的同时，大幅减少了平民伤亡。根据武装冲突地点和事件数据中心提供的数据，2022年7月至2024年7月期间，也门境外外国军队造成的平民死亡人数约为41人，比2020-22年同期的100人有所减少。考虑到拜登政府就这一问题向国会提交的简报，以及随后国会对解除禁令没有任何公开反弹，拜登官员提出的理由很可能足以缓和对人权的担忧。
在第二个问题上，沙特阿拉伯遵守了2022年3月通过联合国主导的和平进程达成的停火协议。尽管该协议已于2022年10月正式到期。虽然发生了一些小冲突，但双方似乎都没有采取升级行动，据沙特和美国官员报告，沙特王储穆罕默德-本-萨勒曼无意延长与胡塞武装的冲突。沙特甚至拒绝参与，至少是公开参与，美国领导的遏制胡塞武装在红海挑衅的努力，以保持外交渠道的畅通。在12月的一次采访中，沙特外交大臣费萨尔-本-法尔汗亲王说，尽管红海地区与胡塞武装的关系紧张，但沙特王国“致力于结束也门战争，并致力于实现永久停火，为政治进程打开大门”。
第三点与拜登政府对美军以及合作伙伴和盟友坚持减少平民伤害标准的重视是一致的。2022年8月，国防部发布了《减少平民伤害和应对行动计划》，为美军在行动中更好地保护平民指明了道路。在整个计划中，与盟友和合作伙伴合作的考虑因素被纳入了新的标准中，包括建立盟友和合作伙伴的减少平民伤害和应对行动计划评估基线。在定制安全合作计划以帮助进一步降低平民风险之前，这些基线会对合作伙伴或盟友为防止伤害平民所做的努力进行基础性评估。虽然这些针对沙特阿拉伯的基线尚未公开发布，但五角大楼官员确实在12月通知国会，将出售价值10亿美元的培训项目，主要针对沙特皇家空军，其中将包括“避免平民伤亡、武装冲突法、人权”等主题。
尽管美国公开施压并发表了一些煽动性的竞选言论，但沙特阿拉伯似乎愿意并能够在与华盛顿保持密切关系的同时改变自己的行为。与该地区其他国家不同的是，沙特并没有大幅加深与中国或俄罗斯的防务关系，而是继续将美国视为其首选的主要安全伙伴。利雅得还对与以色列达成正常化协议、深化与美国的安全关系抱有浓厚兴趣。这些都突出表明，尽管有进攻性武器禁令，利雅得仍愿意保持与美国的战略安全定位。在这个例子中，两个决定性因素--受援国与美国的长期防务关系及其与美国的战略一致性，使得华盛顿可以利用军售来改变合作伙伴的行为，而不会破坏整体关系。
这意味着什么？
美国与沙特阿拉伯之间的动态关系无疑是独一无二的。这种动态使美国更有可能通过操纵对沙特的武器转让来积极改变其行为。一个关键因素是沙特历来依赖美国提供武器、后勤和支持。沙特阿拉伯许多最先进的军事平台都是美国的，无论是F-15战斗机、末端高空区域防御（THAAD）和爱国者防空系统，还是作战直升机。这些平台都有极其复杂的维护、保养和培训计划，需要依靠美国的持续支持才能保持正常运行。其他欧洲国家，包括那些也曾向利雅得出售战斗机等先进能力的国家，也加入了美国的行列，禁止向利雅得出售武器，这使得利雅得进退两难。因此，利雅得在禁售令颁布之初的选择是，要么改变行为迎合华盛顿，要么花费巨资从其他供应商那里购买不同的武器，而这些武器不一定能与利雅得目前的武器装备相结合。面对这样的选择，利雅得显然选择了前者。
此外，沙特阿拉伯的战略重点也倾向于华盛顿。作为美国推动下与以色列达成的更广泛的正常化协议的一部分，沙特王国在与美国签订防务条约方面投入了大量精力。这项协议以及华盛顿随后提供的安全保障是沙特王国的当务之急。它将使美国和沙特阿拉伯在安全领域之外的许多方面加深合作，包括民用核技术和人工智能。事实上，据报道，早在2024年5月，美国和沙特阿拉伯就已接近达成“半最终”版本的协议。沙特领导人显然优先考虑美国促成的与以色列的正常化协议，这增加了华盛顿在进攻性武器禁令方面的筹码。
但美国并不总能从这种动态中获益。其他国家将更难通过武器销售来施加影响，尤其是那些财力雄厚、武器采购关系多样、战略取向更倾向于对冲与美国、中国和俄罗斯关系的国家。此外，世界上的第三方国家很可能会从美国与沙特关系的密切程度以及随后的武器禁令中，对美国作为武器提供者的可靠性得出自己的结论。尤其是在中国急于出口武器装备并在全球推进其安全伙伴关系的时候，美国很难承受这种动荡对其每一个安全伙伴关系的考验。
结论
拜登政府官员经常指出，赋予沙特阿拉伯作为地区领导者的权力非常重要，这不仅对美沙双边关系意味着什么，而且对地区一体化倡议也能起到什么作用。这种政策本质上要求利雅得既要有能力展示这种领导力，又要有负责任地这样做的智慧。最终，美国和沙特阿拉伯都下定决心，坚持度过这一动荡时期是值得的，因为这将使双方的战略伙伴关系取得更可持续的进展。具体来说，进攻性武器禁令在这次事件中发挥了作用，因为它的目标是改变特定行为--在这种情况下，结束也门战争并防止更多平民伤亡。美国很可能会发现，如果这些条件无法复制，那么今后美国利用武器转让的能力将受到限制。但在这次事件中，禁止进攻性武器销售似乎对华盛顿有利。
见《防务一号》2024年9月4日伊丽莎白-登特
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