绕开WTO第二十一条国家安全例外漏洞。2023年8月16日，世界贸易组织（WTO）裁定中国对美国进口商品征收关税是错误的。尽管如此，中国仍在继续征收非法关税，等待向已解散的上诉机构提出上诉。显然，中国正在利用美国造成的局面。
关税与贸易总协定（GATT）中包含了安全例外条款，即第二十一条，允许纯粹出于安全原因而采取的法外措施。奥巴马、特朗普和拜登政府都明确表示，美国的立场是，一国使用第21条的行为不能在世贸组织受到质疑。俄罗斯支持美国的观点，但中国、欧盟和韩国等国认为，世贸组织有权调查一国是否在使用第二十一条与实际安全利益之间建立了可信的联系。
第二十一条的具体措辞意味着有标准来判断其使用是否得当。该条规定，各国可采取任何必要行动保护"基本安全利益"，其中包括在战争时期或国际关系紧急状态下采取的行动。如果保护安全利益是一个全面的例外，其措辞应该更加简洁。
由于关贸总协定和世贸组织成员认识到滚雪球式地使用第二十一条会危及世界贸易体系，70年来他们一直保持自我克制。美国仅在1961年和1985年援引第二十一条对古巴和尼加拉瓜实施封锁，欧盟则在1982年和1992年援引该条款限制从阿根廷和南斯拉夫进口商品。
第二十一条直到2014年才再次出现，当时俄罗斯在入侵克里米亚后援引第二十一条（b）（iii）款作为在战争时期或国际关系其他紧急状态下采取的措施，为其禁止从乌克兰运往哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦的货物经由俄罗斯过境提供理由。
2018年，特朗普政府援引第二十一条(b)款(ii)项。该条款允许各国通过限制"为供应军事机构而直接或间接进行的武器、弹药和战争工具的贩运，用它来保护本国物资的获取--对钢铁和铝实施进口限制。这纯粹是保护主义，因为，国内生产或进口的钢或铝只有一小部分用于军事目的。
我们可能永远不会知道上诉机构将如何解释美国和俄罗斯对第二十一条的使用。因为，自2019年12月11日以来，美国政府已经阻止了上诉机构的所有任命。近五年来，上诉机构一直没有足够的成员审理案件。
由于国际贸易与经济安全的概念日益紧密地联系在一起，允许安全例外自行判断可能会对全球贸易造成破坏。由于美国几乎肯定不会改变其对第二十一条可诉性的看法，一个粗略的变通办法可能是各国通过援引自己诉诸第二十一条的自我判断权来进行报复。但我们不难想象，这将成为打着安全幌子的保护主义的下坡路。
中国尝试了不同的方法。2023年，中国对几种美国产品征收关税，以抵消美国对钢铁和铝贸易的限制。中国没有援引第二十一条，而是认为美国颁布了一项以安全例外为幌子的事实上的保障措施，这允许中国利用第十九条关于"保障措施"的规定来纠正平衡。
另一种解决方案可能是世贸组织澄清其规则，使之符合美国和俄罗斯的意见，即安全例外是自我判断的，同时实施新的或现有的程序，允许采取制衡措施。但这将承认，尽管第XXI条的措辞很明确，但国家安全例外的使用超出了世贸组织的职权范围。
美国、欧盟、韩国、日本和澳大利亚在世贸组织之外举行会议，就贸易规则（包括第二十一条的使用）达成一致，可能是一个更容易接受的方法。美国不太可能同意任何可以排除安全例外的机制，但它可能会同意一种仲裁制度，以重新平衡经济盟国之间的贸易。除此以外，即使要求志同道合的国家进行解释和磋商，也可能会在一定程度上遏制安全例外的滥用，这也将有利于更广泛的贸易界。
也许在2023年的国际环境中，这些都太玄乎了。规则和规范到处都破烂不堪。但是，近年来对第二十一条的使用至少清楚地表明，世界并不是整齐划一地分为尊重法治的国家和不尊重法治的国家。美国应该谦虚地承认，它在使用《关贸总协定》第二十一条时放弃了自我克制，并破坏了世贸组织争端解决机制，这表明，如果第二十一条问题得不到解决，即使它对基于规则的国际秩序的承诺也是有限的。
《东亚论坛》2023年10月1日美国韩国经济研究所马克-托科拉
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