至于贸易,特朗普“美国优先”的政纲和拜登的“中产阶级外交政策”口号都不再支持新的自由贸易协定。而且,即使总统希望达成这样的协议,政治上的两极分化也会使国会很难通过。
其他手段的成本越来越高,制裁却更加容易了。因为美国法律授权制裁的范围大大扩展了。对国会来说,经济胁迫能在政治上实现精准打击:它比宣战花费更少、风险更小,但又比象征性的决议更严厉。政治家们起码可以告诉他们的选民,他们正在努力解决问题,虽然效果并不好。
制裁之所以成为更优先的选项,还有一个原因就是全球化给美国带来的额外影响。全球化的经济网络增加了美国作为中心枢纽的力量。由于美国银行经手的全球交易的比例高得惊人,美国越来越能够将各国经济上的相互依赖性作为自己的武器。它甚至利用自己与盟友的经济关系。在全球化真正普及之前,各国不愿意制裁自己的条约盟友,因为如果盟友寻求新的经济伙伴,发起国将因此遭受损失。然而,美国强大的金融网络削弱了美国盟友寻找美元替代品的能力(尽管这种强大也在促使这些国家寻找美元的长期替代品)。
改变滥用制裁的习惯
美国陷入了一个困境。它面临着越来越多的外交政策挑战,但解决这些挑战的手段却越来越少。与此同时,它最喜欢的工具制裁,也因为频繁使用而不那么奏效了。至少拜登政府似乎意识到了这个问题。财政部长耶伦在任命前的国会听证会上承诺,将对美国的制裁政策进行审查,以确保这些措施能“有策略地、适当地”实施下去。但改变这种根深蒂固的政策在实践中意味着什么呢?
最显而易见的方法也是最难执行的:美国需要减少制裁的次数。即使个别的制裁行为是有必要的,决策者也应该考虑过多制裁所产生的总体影响。这并不意味着永远不进行制裁;美国的确需要对严重违反准则的行为进行反击,比如5月的时候,白俄罗斯为扣押一名记者而将一架民用客机迫降。但实施的制裁越少,那些有正当理由的制裁就越有效。
当实施制裁的国家对制裁所造成的威胁、执行过程和解除条件十分明确时,这时经济胁迫的效果会最好。为了未来能保持施加经济国策(economic statecraft)的能力,美国必须向其他国家保证,它会慎重地使用制裁手段。它应该在声明和行动上同样做到,它是在非常严格地界定了标准,而且要求非常明确的情况下实施制裁的。它应该建立标准化的作业程序,以确保多方面的支持那些严格定义的制裁。它还应迅速解除制裁,并允许在各方遵守既定要求的情况下恢复跨境交流。
行政部门可以采取一些具体措施来澄清美国的做法。最明确的方法是财政部或白宫每五年发布一次经济国策战略。武力的使用是由一系列官方战略文件指导的,包括国家安全战略和国防战略。类似的逻辑也适用于管理经济施压。尤其是财政部,如果能清楚地阐明其经济制裁的方法,将是非常有益的;令人遗憾的是,财政部2018年发布的四年“战略计划”在51页中仅两次提到“制裁”一词。