世界新趋势令人担忧：产业政策在东南亚卷土重来。
自世界银行于1993年发表《东亚奇迹》报告以来，出现了无数讨论产业政策优劣的研究报告。
支持者认为，香港、韩国、新加坡和中国台湾地区的成功得益于选择性的产业政策，包括贸易和保护政策、资本管制和劳动力市场限制。批评者则认为，东亚"四小龙"令人印象深刻的增长恰恰相反，是正统经济战略的结果，如稳定的宏观经济管理、非歧视性和以激励为基础的出口促进措施、汇率稳定以及对人力资本形成的承诺。
三十年后的今天，产业政策似乎卷土重来。在印度尼西亚，工业增长缓慢是一个令人担忧的问题，总统佐科-维多多正通过推行"下游化"来推动积极的工业政策。他禁止出口镍矿石以鼓励国内加工，并在加工镍出口大幅增长的推动下，将这一战略扩展到铝土矿和其他矿产以及粗棕榈油和海藻等资源商品。
这一战略是印度尼西亚新的2025-45年国家长期发展计划的试金石。在马来西亚，《2030年新工业总体规划》旨在打造更具竞争力的产业和"推进经济复杂性"，韩国和日本也对其产业政策进行了调整，以促进其半导体产业与中国和美国竞争。
过去，产业政策主要以国内为导向，补贴某些行业的扩张，而不是其他行业。随着各国更多地参与国际贸易，政策被用来影响商品和服务的跨境流动。产业政策和贸易政策并非孤立运作。
与过去常用的粗暴的进口关税相比，近期出于商业目的的产业政策采取了多种形式。在全球范围内，最常用的策略是贸易融资、国家贷款、财政拨款、为拓展国外市场提供财政援助、本地采购、贷款担保和进口关税。在印度尼西亚、越南、泰国、马来西亚和中国等国，经常使用的产业政策包括注资和入股、反倾销措施、税收或社会保险减免、国家贷款和财政拨款。
产业政策重新兴起有几个原因。全球金融危机和疫情等经济冲击增加了政府干预的欲望。美国近期针对通胀、半导体供应链和就业的立法是产业政策的重要推动力。欧盟的"绿色交易工业计划"和"中国制造2025"倡议，也都是如此。主要经济大国对产业政策的拥护促使其他国家纷纷效仿。
与此同时，全球贸易体系变得更加支离破碎，世贸组织也被削弱。成员国推出了在法律上不符合世贸组织规定的贸易措施。
决策者对历史的误读，也使产业政策重新流行起来。人们错误地认为，富裕国家之所以成功，是因为它们保护了制造业，这让支持产业政策的论点变得值得尊敬。产业政策还与政治议程息息相关。例如，在印尼，产业政策往往与民族主义和自给自足联系在一起，而这些目标都源于该国的殖民历史。在这方面，印尼以贸易保护为形式的产业政策更容易、更权宜，在政治上也更受欢迎。
东亚实施的大多数产业政策都旨在提高国内附加值。与此同时，政府希望在全球价值链中建立纵向一体化。这两个目标是相互矛盾的--全球价值链涉及生产流程的跨国界分割，这就削弱了每个流程中的国内附加值。
强调国内附加值在出口中所占份额，把它作为政策标准，是错误的。首先，出口市场的生产需要在世界市场上采购高质量的投入，以保持竞争力。其次，出口总收入是由数量而不是单位附加值驱动的。第三，中间生产通常是资本密集型的，而总装则是劳动密集型的，因此将国内生产转向后者将为印尼等国创造更好的就业机会。最后，在资源丰富的国家，由于国内需求和加工能力远远低于国外，大多数主要生产国都将大量产品出口到国外进行加工。
在某些领域，产业政策是合理的。其一是应对气候变化。由于环境问题涉及外部因素，国家在这一领域的干预很可能会增加。面临的挑战是如何将减轻气候外部性的目标与保护国内产业免受外国竞争的目标区分开来。半导体和电动汽车电池行业就是这方面的例子。
与世界其他地区一样，在东亚，产业政策的使用似乎仍将是一个因素，甚至是一个越来越大的问题。这不一定是坏事。为确保产业政策不是简单地挑选赢家，而是提高整体经济的生产力，它应优先考虑扭曲最小的措施--激励而非目标，出口税而非出口禁令。
还需要制定补充政策。这些政策包括劳动力市场、官僚体制和监管改革。各国政府应关注国内问题，寻求最合适的解决方案，而不是照搬照抄。他们还应注意到，许多国家之所以成为先进国家或正在快速发展，很大程度上是由于全球化，而过去的许多工业政策都失败了。
东亚以及印尼和马来西亚等国需要在产业政策和贸易政策之间找到适当的平衡点，这样它们才不会失去参与全球贸易所带来的好处。政策制定者不应忘记过去产业政策的失败，例如马来西亚和印尼从日本和韩国汽车零部件向国产零部件转型的失败，以及日本飞机制造公司由政府出资在日本将经济上可行的国产民用客机商业化的失败尝试。
《东亚论坛》2023年12月22日Arianto APatunru
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